Approfondimento

Il bicameralismo imperfetto: il nuovo Senato riformato

Il bicameralismo imperfetto: il nuovo Senato riformato

Il Senato della Repubblica non scomparirà definitivamente con la riforma costituzionale, ma subirà vistose modifiche per quanto riguarda l’esercizio del potere legislativo e per quanto riguarda la sua composizione. Infatti, nel quadro di un nuovo bicameralismo imperfetto, la riforma prevede la moltiplicazione degli iter legislativi e che il Senato non sia più eletto direttamente dai Cittadini.

Funzionamento attuale: bicameralismo paritario (o perfetto) e senatori eletti direttamente dai cittadini

Estratto Art. 57 Cost., testo vigente
Il Senato della Repubblica è eletto a base regionale, salvi i seggi assegnati alla circoscrizione Estero.

Il numero dei senatori elettivi è di trecentoquindici, sei dei quali eletti nella circoscrizione Estero.

Art. 70 Cost., testo vigente
La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere.
Art. 72 Cost., testo vigente
Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale.
Il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza.
Può altresì stabilire in quali casi e forme l’esame e l’approvazione dei disegni di legge sono deferiti a commissioni, anche permanenti, composte in tal modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Anche in tali casi, fino al momento della sua approvazione definitiva, il disegno di legge è rimesso alla Camera, se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della Commissione richiedono che sia discusso e votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di voto. Il regolamento determina le forme di pubblicità dei lavori delle commissioni.
La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi.

Funzionamento futuro del Senato qualora venga approvata la riforma

Il nuovo Senato sarà composto da 100 senatori che non saranno più eletti direttamente dai cittadini: 95 saranno nominati dai Consigli regionali, scelti tra i consiglieri regionali ed i sindaci, e 5 senatori verranno nominati dal Presidente della Repubblica.

Estratto Art. 57 Cost., testo modificato
Il Senato della Repubblica è composto da novantacinque senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e da cinque senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica.
I Consigli regionali e i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano eleggono, con metodo proporzionale, i senatori fra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, fra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori.

Il nuovo iter legislativo, previsto dalla riforma, risulta essere alquanto complicato e frammentato: alcuni Giuristi hanno individuato 5 nuovi iter legislativi, secondo altri sono 7, altri ancora parlano di 12 procedimenti. Cerchiamo qui di delineare in maniera schematica come si potrà configurare il nuovo processo di formazione delle Leggi:

ITER 1 Il bicameralismo perfetto mantenuto nelle materie fondamentali

Il Senato non scomparirà, ma continuerà ad esercitare il potere legislativo di cui è co-titolare nelle materie di fondamentale importanza. Le Leggi continueranno ad esser approvate nel medesimo testo da Camera e Senato nelle seguenti materie:

  • leggi di autorizzazione alla ratifica dei Trattati UE;
  • leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali;
  • leggi di iniziativa popolare;
  • legislazione elettorale;
  • leggi su referendum popolari;
  • legislazione relativa ad organi di Governo e alle altre funzioni fondamentali dei Comuni, Province e Città Metropolitane;
  • leggi sull’eleggibilità dei senatori;
  • leggi sull’ordinamento di Roma;
  • leggi sul regionalismo differenziato;
  • leggi sulla partecipazione delle Regioni speciali alla formazione e all’attuazione di norme UE;
  • leggi sulle intese internazionali delle Regioni;
  • leggi ordinarie a tutela delle minoranze linguistiche;
  • leggi sul patrimonio degli enti territoriali;
  • leggi sui poteri sostitutivi dello Stato nei confronti degli enti territoriali;
  • leggi sui principi della legge elettorale delle Regioni ordinarie;
  • leggi sul passaggio di un Comune da una Regione ad un’altra.
ITER 2 Leggi di competenza prevalente della Camera

La Camera legifererà in autonomia nelle altre materie non espressamente individuate dalla Costituzione. Il nuovo Senato parteciperà sì alla formazione delle Leggi, ma con poteri “differenti” rispetto alla Camera. Vediamo quali sono i nuovi procedimenti delineati:

  • Iter 2A: il Senato entro 10 giorni, su richiesta di 1/3 dei membri, può esaminare il progetto di legge ed entro 30 giorni proporre modifiche, su cui la Camera poi si pronuncerà in via definitiva a maggioranza semplice.
  • Iter 2B: per i disegni di legge che il Governo propone, usufruendo dalla nuova clausola di “Supremazia statale”, derogando alla ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni, è previsto che, se il Senato propone modifiche con una maggioranza assoluta, la Camera potrà discostarsene solo pronunciandosi a sua volta a maggioranza assoluta.
  • Iter 2C: sui disegni di legge in materia di bilancio e di rendiconto consuntivo approvati dalla Camera, il Senato potrà proporre modifiche entro 15 giorni dalla data di trasmissione. La Camera poi può decidere se accogliere le modifiche o meno, a maggioranza semplice.
  • Iter 2D: il Senato può chiedere, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, di procedere all’esame di ogni progetto di legge. La Camera si pronuncia entro 6 mesi dalla deliberazione del Senato.

Si riporta qui il testo degli articoli relativi all’iter di formazione delle Leggi: l’articolo 70 e l’articolo 72, mettendo a confronto il testo vigente con la nuova formulazione.

 

Art. 70, testo vigente Art. 70, testo modificato
La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere. La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, e soltanto per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari, le altre forme di consultazione di cui all’articolo 71, per le leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni, per la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea, per quella che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di senatore di cui all’articolo 65, primo comma, e per le leggi di cui agli articoli 57, sesto comma, 80, secondo periodo, 114, terzo comma, 116, terzo comma, 117, quinto e nono comma, 119, sesto comma, 120, secondo comma, 122, primo comma, e 132, secondo comma. Le stesse leggi, ciascuna con oggetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma.
Le altre leggi sono approvate dalla Camera dei deputati.
Ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica che, entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo. Nei trenta giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di modificazione del testo, sulle quali la Camera dei deputati si pronuncia in via definitiva. Qualora il Senato della Repubblica non disponga di procedere all’esame o sia inutilmente decorso il termine per deliberare, ovvero quando la Camera dei deputati si sia pronunciata in via definitiva, la legge può essere promulgata.
L’esame del Senato della Repubblica per le leggi che danno attuazione all’articolo 117, quarto comma, è disposto nel termine di dieci giorni dalla data di trasmissione. Per i medesimi disegni di legge, la Camera dei deputati può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato della Repubblica a maggioranza assoluta dei suoi componenti, solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei propri componenti. 
I disegni di legge di cui all’articolo 81, quarto comma, approvati dalla Camera dei deputati, sono esaminati dal Senato della Repubblica, che può deliberare proposte di modificazione entro quindici giorni dalla data della trasmissione.
I Presidenti delle Camere decidono, d’intesa tra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti.
Il Senato della Repubblica può, secondo quanto previsto dal proprio regolamento, svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera dei deputati.
Art. 72, testo vigente Art. 72, testo modificato
Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale. Ogni disegno di legge di cui all’articolo 70, primo comma, presentato ad una Camera, è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale.
Ogni altro disegno di legge è presentato alla Camera dei deputati e, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale.
Il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza. I regolamenti stabiliscono procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza.
Può altresì stabilire in quali casi e forme l’esame e l’approvazione dei disegni di legge sono deferiti a commissioni, anche permanenti, composte in tal modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Anche in tali casi, fino al momento della sua approvazione definitiva, il disegno di legge è rimesso alla Camera, se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della Commissione richiedono che sia discusso e votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di voto. Il regolamento determina le forme di pubblicità dei lavori delle commissioni. Possono altresì stabilire in quali casi e forme l’esame e l’approvazione dei disegni di legge sono deferiti a Commissioni, anche permanenti, che, alla Camera dei deputati, sono composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Anche in tali casi, fino al momento della sua approvazione definitiva, il disegno di legge è rimesso alla Camera, se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della Commissione richiedono che sia discusso e votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di voto. I regolamenti determinano le forme di pubblicità dei lavori delle Commissioni.
La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi. La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale, e per quelli di delegazione legislativa, per quelli di conversione in legge di decreti, per quelli di autorizzazione a ratificare trattati internazionali e per quelli di approvazione di bilanci e consuntivi.
Il regolamento del Senato della Repubblica disciplina le modalità di esame dei disegni di legge trasmessi dalla Camera dei deputati ai sensi dell’articolo 70.
Esclusi i casi di cui all’articolo 70, primo comma, e, in ogni caso, le leggi in materia elettorale, le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e le leggi di cui agli articoli 79 e 81, sesto comma, il Governo può chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro cinque giorni dalla richiesta, che un disegno di legge indicato come essenziale per l’attuazione del programma di governo sia iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto alla pronuncia in via definitiva della Camera dei deputati entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione. In tali casi, i termini di cui all’articolo 70, terzo comma, sono ridotti della metà. Il termine può essere differito di non oltre quindici giorni, in relazione ai tempi di esame da parte della Commissione nonché alla complessità del disegno di legge. Il regolamento della Camera dei deputati stabilisce le modalità e i limiti del procedimento, anche con riferimento all’omogeneità del disegno di legge.

Siamo proprio sicuri che il nuovo sistema così delineato dalla Riforma ridurrà i tempi di approvazione delle Leggi?

Nel caso in cui dovesse vincere il Sì, cosa accadrebbe se l’iter legislativo dovesse paralizzarsi?

Il timore, infatti, è che il nuovo assetto istituzionale paralizzi le Camere nell’esercizio del potere legislativo e, di conseguenza, paralizzi il Paese: poniamo il caso in cui un partito, avente la maggioranza nei Consigli Regionali e in grado quindi di ottenere la maggioranza al Senato, non riesca a vincere le elezioni nazionali, non riuscendo quindi a detenere la maggioranza anche alla Camera. I due Rami del Parlamento si vedranno contrapposti nella composizione politica interna e ciò potrà complicare notevolmente l’attività e la stabilità del Parlamento.

Quali figure dovrebbero esser chiamate a mediare? I presidenti di Camera e Senato? E se loro stessi fossero in disaccordo, essendo in numero pari? Si dovrebbe ricorrere alla Corte Costituzionale, allungando i tempi di approvazione delle Leggi.

Per essere più concreti: poniamo il caso in cui un partito X abbia la maggioranza alla Camera e che un altro, il partito Y, forte di un maggiore radicamento sul territorio e, quindi, nelle Giunte Regionali, abbia la maggioranza al Senato. Il partito X sarà in grado e nelle condizioni di legiferare al fine di attuare il programma elettorale?

Molte sono le domande e i dubbi che attanagliano i Cittadini: purtroppo, ad oggi, poche sono le risposte esaustive in merito da parte dei “tecnocrati”.

Per ulteriori approfondimenti, si rimanda al Vademecum Le ragioni del No elaborato dall’associazione Libertà e giustizia.

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